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行业协会不具有行政诉讼的主体资格

2012-09-19   来源:中外民商裁判网   作者:王晓平   浏览次数:
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本案是首起以拍卖协会为被告的行政案件,被告的身份具有特殊性,在性质上属于社会团体法人,而非行政机关。因此本案是否属于行政诉讼受案范围存在争议。

 
    一、案情简介

 

    2005年10月,拍卖业界收到拍卖邀请函及拍品图录,邀请函的发函人为“佳士得北京永乐国际拍卖有限公司”;拍品图录中对主办本次拍卖的企业标为“永乐佳士得”。上述拍卖活动于2005年11月3日举行。原告刘某某是主持本次拍卖活动的拍卖师。经被告中国拍卖行业协会(以下简称拍卖协会)向拍卖行业主管部门核实,我国现行合法成立的拍卖企业中,并无名为“佳士得”或“永乐佳士得”的拍卖企业。根据上述情况,2005年11月18日,拍卖协会对原告刘某某作出了中拍协字(2005)第31号关于吊销刘某某拍卖师执业资格证书的通知(以下简称31号通知)。该通知的主要内容为:“刘某某先生:因你本人为非拍卖企业主持拍卖活动,违反了《关于加强拍卖师监督管理的若干规定(暂行)》第16条‘拍卖师不得以个人名义为非拍卖企业主持拍卖活动’之规定,经研究,决定给予你吊销《中华人民共和国拍卖师执业资格证书》的处罚。自即日起,你不得再主持拍卖活动。”原告不服该通知,诉至法院。

 

    原告刘某某诉称,拍卖协会对其作出的31号通知中未写明原告何时、何地为哪家非拍卖企业主持了拍卖活动,属主要事实不清,证据不足,没有法律依据。原告认为被告毫无道理的违法行为,使原告不能正常执业,不仅造成其100万元的经济损失,同时使其声誉受到极大损害,故诉请法院撤销被告作出的31号通知;赔偿原告经济损失100万元,公开向原告赔礼道歉。

 

    被告拍卖协会答辩称,拍卖协会系依法成立的社会团体法人,为拍卖行业的行业自律组织,并非行政机关,亦非法律、法规授权行使行政职能的其他组织。拍卖协会吊销刘新惠拍卖师执业资格证书的行为,完全系被告依据协会章程对拍卖师进行内部自律监督管理的行为,不属于《行政诉讼法》所规定的具体行政行为,拍卖协会并非行政诉讼中的可诉对象,对原告起诉应驳回。

 

    二、争鸣意见

 

    本案是首起以拍卖协会为被告的行政案件,被告的身份具有特殊性,在性质上属于社会团体法人,而非行政机关。因此本案是否属于行政诉讼受案范围存在争议。

 

    第一种意见认为,拍卖协会不是适格的行政诉讼被告,被诉行为不属于行政行为,本案应裁定驳回原告的起诉。理由如下:

 

    1.拍卖协会是依法成立的社会团体法人,相关法律法规已经明确了拍卖协会的自律组织性质,其并非行政机关。

 

    《拍卖法》第17条规定:“拍卖行业协会是依法成立的社会团体法人,是拍卖业的自律性组织。拍卖行业协会依照本法并根据章程,对拍卖企业和拍卖师进行监督。”由此可见,《拍卖法》明确规定了拍卖协会的法律性质和地位,其并非行政机关。

 

    2.拍卖协会并非法律、法规授权行使国家行政职权的组织。

 

    对以法律、法规授权行政机关以外的组织行使国家行政职权,法律、法规一般需要明确规定授予权力的种类,不能通过如此简单的概括性的条款以极为笼统的方式进行。《拍卖法》第17条关于“拍卖行业协会依照本法并根据章程,对拍卖企业和拍卖师进行监督”的规定是相当概括和模糊的,不能仅以此条就认定拍卖协会是法律、法规授权行使国家行政职权的组织。而且拍卖协会作出本案被诉行为的权力直接依据是《中国拍卖协会章程》和行业自治规范《关于加强拍卖师监督管理的若干规定(暂行)》,该章程和规范赋予拍卖协会何种管理性权利不是法律法规授予的,因此不能说拍卖协会是法律、法规授权行使国家行政职权的组织。

 

    3.拍卖协会吊销拍卖师执业资格证书的行为,是拍卖协会依据章程与行业自治规范对拍卖师进行的内部自律监督管理的行为,亦不具有行使公共职能的属性。

 

    《中国拍卖协会章程》第2条规定“中国拍卖行业协会是由全国拍卖企业、事业单位、社会团体和从事拍卖或相关工作的个人,自愿结成的全国性、非营利的社会团体组织,具有社会团体法人资格”。拍卖师作为拍卖协会的会员,其与拍卖协会之间是一种内部关系,拍卖协会作出的31号通知,是其对拍卖师作出的内部纪律处分行为,而不是对外管理行为。同时,该章程第二章明确拍卖协会的业务范围仅限于拍卖行业的规范与发展,而行业自律监督、管理和服务的对象也仅限定于拍卖企业和拍卖师,并不涉及社会公共管理职能。拍卖协会在组织机构、人事关系和经费收支等方面也完全独立于行政机关和社会公共管理组织。

 

    综上,拍卖协会既非行政机关又非法律、法规授权行使国家行政职能的组织,拍卖协会不是适格的行政诉讼被告。因此,拍卖协会对刘某某作出的吊销拍销师执业资格证书的行为,并非行政行为而是行业自律行为,不属于行政诉讼的受案范围,对刘某某的起诉应裁定驳回。

 

    第二种意见认为,拍卖协会是行政主体,可以成为行政诉讼的被告,被诉行为属于行政诉讼受案范围。理由如下:

 

    1.从权力来源角度讲,拍卖协会在法律性质与地位上虽为社会团体法人,但是其属于法律、法规、规章授权的行使国家行政职权的组织。《拍卖法》第17条规定“拍卖行业协会依照本法并根据章程,对拍卖企业和拍卖师进行监督”,该规定虽具有概括性,但1997年1月1日起施行的人发(1996)130号《拍卖师执业资格制度暂行规定》再次明确了拍卖协会系“法律法规规章授权行使行政职权”的组织的法律性质。该规定明确了拍卖协会对拍卖师的管理职权。拍卖协会对原告作出的吊销拍卖师执业资格证书的行为,是对原告行使一种具有强制性、单方性、非平等性和管理性的行政职权。从本质上讲,拍卖协会是在行使国家行政管理职权,根据《行政诉讼法》第25条第4款及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>的司法解释》第1条第1款的规定,经法律、法规授予国家行政管理权的组织,可以作为行政诉讼的被告,而拍卖协会就是根据拍卖法与(1996)130号《拍卖师执业资格制度暂行规定》的授权管理全国拍卖业的组织,因而可以成为行政诉讼被告。

 

    2.从公共职能角度讲,拍卖协会虽是行业自律组织,但是拥有垄断性的权力,其行使职能的行为具有公共职能的属性。根据拍卖协会章程的规定,拍卖协会行使着指导、管理中国拍卖行业的独占性权力,其行使职能的目的是拍卖领域的公共利益,行使职权的手段具有明显的行政性和强制性,其在对拍卖师的管理活动方面的职能具有明显的公共管理职能(公权力)的表现形式,因此,拍卖协会可以成为本案适格的行政诉讼被告。

 

    3.从拍卖协会与拍卖师之间的关系讲,二者不是隶属的内部上下级关系,而是一种外部的管理与被管理者之间的不平等关系,具有与行政诉讼法律关系相同的、不平等主体之间关系的特点,因此,从31号通知所处理的对象看,拍卖协会的行为,不属于内部行为,而是具有可诉性的外部具体行政行为。而且拍卖协会对原告作出的吊销拍卖师执业资格证书的行为,是对原告行使一种具有强制性、单方性、非平等性和管理性的行使公权力或行政管理职权的行为,涉及相对人的人身权和财产权的具体行政行为,31号通知在性质上已超出了行业自律管理的范畴,因此,应当属于法院司法审查的对象。

 

    综上,拍卖协会虽是社会团体法人,但亦是法律法规规章授权行使行政职权的组织,其对拍卖师的管理具有行政性,本案被诉行为是属于行政诉讼受案范围。

 

    三、作者观点

 

    笔者赞成第一种意见及理由,同时认为,关于本案是否属于行政诉讼受案范围,其分歧的根本在于拍卖行业协会是否具有行政诉讼的被告资格。而要确定这一点,从我国基层法官司法活动的特点看,必须依据现行的《行政诉讼法》,学说、国外司法等仅能作为观点争鸣的理由支撑或法律思辨过程中的一种参考,而不是裁判的依据。因为,我国司法体制特点决定了基层法官在行使审判权时只能严格依照现行法律条文的文本意义对法律条文作出解释,而不能超越法律的文本含义,除非法律的文义不明,更不能创造法律。这是法官使其作出的裁判符合合法性要求所必须遵循的规则之一。在这一规则之下,考察我国现行《行政诉讼法》,其所调整的行政法律关系,主要是从行政的形式意义角度进行界定的,并以此标准确定行政诉讼的被告资格。上述关于拍卖协会是否具有行政诉讼被告资格的争议,其实质在于行政诉讼被告的资格是以形式意义的行政为界定标准还是以实质意义的行政为界定标准。虽长期以来,学界一直有观点主张重新建构我国行政主体理论,认为应从公共行政的实质意义界定行政主体,将实际承担着大量社会行政职能的社会组织也纳入行政主体的范围,进而扩大行政诉讼被告的范围。但这仅是学术上的探讨,而非立法规定,不能成为司法裁判的当然依据。

 

    现行《行政诉讼法》在行政诉讼被告的规定上,虽然除了行政机关外,还包括法律、法规、规章授权行使国家行政管理职权的组织,但不能想当然地认为拍卖行业协会属于后者,尽管本案被诉行为的作出在一定程度上具有行政权力的特点。考察我国现行《拍卖法》等法律法规,其并没有明确授权拍卖行业协会行使某方面的国家行政管理职权,而拍卖行业协会作出本案被诉的行为的依据是拍卖协会章程和其他行业规范(《关于加强拍卖师监督管理的若干规定(暂行)》),而这些规范赋予它的管理性权力不是法律、法规、规章授予的,因此不能说拍卖协会是法律、法规、规章授权的组织。

 

    基于上述考虑,笔者认为,尽管确立行业协会的行政诉讼被告资格是《行政诉讼法》的发展趋势,但在现行的法律框架下,应当认为,拍卖协会不是行政机关,其作出被诉行为的依据是行业协会的行规行约,而不是法律、法规及规章,法律、法规及规章也没有明确授权拍卖协会的行政管理职权,因此,本案不应纳入行政诉讼受案范围,原告可以通过其他途径解决争议问题。

 

作者简介:北京市西城区人民法院行政庭副庭长,中国政法大学法律硕士。

 

 

原载于《审判前沿》第31集

 

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