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司法功能完善与审判职权配置模式的构造

2012-08-27   来源:中外民商裁判网sf1019   作者:丁寿兴   浏览次数:
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完善司法功能,合理配置审判职权是重要切入点。这不仅对于解决当前困扰法院的案多人少这一现实问题具有现实意义,对于完善司法功能、满足民众对与司法的新要求新期待同样具有推进作用。

 

    当前,处于社会变迁中的司法,其功能发挥面临着重大挑战。这种挑战之根源,既有发展模式的影响,也有社会内在的张力。如何化解此种张力?从法律现实主义出发,司法对社会和民众的回应至关重要。而此种回应的切人点和立足点在于重塑法院内部的职权配置模式。

 

    面临的挑战

 

 

    司法的功能大致应当包含三个方面:纠纷解决功能、权力制约和权利保障功能、公共政策形成功能。但考察当前形势,司法机构面临着三个方面的挑战。

 

   一是案多人少矛盾相当突出。尤其是东部等发达地区的基层法院,一线法官办案数量超过200件已不是新闻。效率与公正从来都是一对孪生兄弟,当积案像雪球一样越积越多的时候,很难想像疲于结案的法官会有充裕的时间思考和处理案件。而这往往成为引发涉诉信访、作风投诉的重要导火索。

 

    二是涉诉信访形势日趋严峻。原因是多方面的,审判体制改革、法官自身素养不到位只是原因之一,利益格局的剧烈调整才是其产生根源。而人民群众自身对实体公正、秩序公正、制度公正的追求则是其催化剂,使得对公正含义的认同产生了差异。这就导致了我们在强调程序公正的同时,还要注重实体公正的保护,实践中往往是在两相平衡中艰难地取舍。

 

    三是司法能动性要求不断提高。一方面,人民群众对司法的高度期待导致司法为民的要求不断提高,需要司法不断增强亲近性、可利用性、便利性和快捷性。另一方面,法院服务大局的责任更加重大,处理好经济社会发展与法律保障的关系是社会主义法治的应有之义,而处于法治运行轨道中的经济社会发展,对司法部门的能力要求更高。

 

    上述三个方面,集中反映了司法功能在效果、效率和能动方面面临的挑战。其根源,有着司法运行模式与社会机体之间的内在张力隐含其中。这种张力表现在诸如民众对于实体公正的专注与司法的形式理性之间、民众对于纠纷解决的迅捷性要求与司法的严格程序性之间、民众的法律素养与司法的专业性之间等诸多方面。简而言之,就是人民群众日益增长的司法需求与有限的司法资源之间存在着矛盾。这种矛盾不仅仅体现了法院内部案多人少,更关涉人民群众对司法的利用权利能否得到保障,关涉司法功能能否有效发挥这一更为宏大的主题。

 

    化解这一张力,需要我们在两者间寻找一个平衡点。而这种平衡点的达成,不再是某一方对某一固定模式的生搬硬套,必须是经过全体民众在长期的特定的共同历史实践中形成的经验凝结。正是在不断摸索、反思过程中,法治的中国意义才能不断明晰与凸显。事实也已经证明,作为中国30年改革这一更为宏大进程的一个子系统的审判机制改革,其进程不能排除人民群众的参与。而人民群众参与司法改革,其切入点和着力点正在于司法对于民众的回应。“法律机构应该放弃自治型法通过与外在隔绝而获得的安全性,并成为社会调整和社会变化的更能动的工具。在这种重建过程中,能动主义、开放性和认知能力将作为基本特色而相互结合。”中国法治语境下的司法功能的完善,需要我们将关注的目光转向自身内部,改造不适应民众需求和时代要求的机制体制,最终通过司法回应民众期待的方式,达成司法与民众的互动,实现司法与民众法治素养的共同长成。

 

    审判职权配置模式的特性

 

    从功能结构主义的角度出发,整体的功能取决于内部子系统的结构合理性及稳定性。完善司法功能,自身的审判职权配置模式至关重要。

 

    审判职权配置的原则。

 

    一是审判职权的配置要遵循整体性原则。要从司法功能的整体性维度看待审判职权的配置。业务部门职权资源过少影响审判职能,综合部门职权资源过少则影响司法功能拓展,两者不可偏颇,否则影响司法功能的整体发挥。

 

    二是审判职权的配置要遵循外向性原则。司法功能的整体性是对于民众这一外在受众而言的,这产生了司法功能的外向性。无论审判职权如何配置,对于民众来讲,始终是以一个司法单元作为观察和评价视角,因此,审判职权的配置效果应当是以民众的外向性评价为价值标准。

 

    三是审判职权的配置要遵循差异化原则。司法资源的有限性决定了对于案件要采取分别对待的战略,即对于被案件分流系统分流的案件,因其相对简单、影响小,配置相对较少的资源;对于经过案件分流系统筛选后进入诉讼渠道的相对疑难案件,需要集中较多的资源。

 

    审判职权配置模式的特征。

 

    对于一个能够促进司法整体目标的审判职权配置模式来讲,应当具备“分”和“合”两方面的特征,才具有效率性,才能更适合复杂多变的社会关系和外部需求。

 

    从审判权力制约和专业审判的角度看,主要体现“分”。

 

    专门化。把各类事务分门别类地划分成不同模块,实施专门管理。分工的细化和优化是系统先进程度的标志,也是现代社会提升工作效率的有效途径。专门化具有两个方面的衍生含义:一是审判核心事务与辅助事务的分离,尽量将非审判事务从审判职能部门剥离至综合服务保障部门;二是在审判核心事务内部,按照案件资源的归类划分不同的专项案件审判职权。专门化不等同于平均化,各类模块之间的资源配比要与其承担的职权相一致。

 

    规则化。各类职权模块的运作机制要从领导牵头、部门协调转向依靠规则自我运行,各项工作不因领导个人的关注而转移重点,并起着权力相互监督制约的作用。

 

    从司法的便利性及司法功能的能动延伸角度看,主要体现“合”。

 

    集约化。司法功能的整体性特征决定了完成一项事务往往涉及多种职权,职权的配置要从有利于对外功能整体性发挥角度,考虑各运行环节的配套与配合。一方面,对于常规性的审判下作来讲,同类的职权配置要尽量集中,既要注重方便法官审判,也要注重方便当事人诉讼,还要注重司法研究、信息反馈等司法能动功能的发挥。另一方面,对于承载不同任务的司法事务,要根据自身的定位、目标,既根据司法功能的重要性,安排不同的职权配置模式,如特色亮点工作、重点工作,相比传统审判工作方式,会增加额外的司法资源投入,除了院领导的督促外,还需要找准司法的定位,将相关的职权集约配置,以推进和管理这些非常规性事务。

 

    流程化。在审判运行中。各类职权模块相应独立,但绝不孤立,为便于司法功能的整体发挥,必须使各类职权配置模块在转换、衔接、整合等方面做到节点清晰而流畅,以促使它们之间相互补台、相互制约。任何一个组织、部门和岗位都不应处于绝对的主动或被动地位,必须在它们之间寻求平衡,以促进审判工作有序高效运行。

 

    当前存在的问题

 

    一是分工有余而合作不足。根据传统的法律部门实施职权配置,这种划分模式的好处是分工,但过分的分工易导致合作不足。如部门之间缺乏协调,使得反映和处理问题视角单一,有的意见各部门相左。这种模式对于法官的成长也有负面影响,容易造就专家法官而不是“大家”法官。

 

    二是事务主辅分离不充分。该分不分,这是一个老生常谈的问题。虽然实践中有些法院已经开始设立辅助事务中心,但审判庭依然存在大量的辅助性事务,且此种辅助事务仅仅是在法院内部进行分配,在总量上并未减少,司法的整体性负担亦未减轻。

 

    三是职权缺乏稳定性。表现为该合不合。部门之间必然存在真空或交叉地带,一方面,由于没有统一的管理部门,没有统一的审判资源调度部门,审判管理职能分散,各部门、各环节缺乏衔接和制约,遇到问题最有效的解决办法不是依靠规则,而是领导重视和部门协调,将大量精力消耗在内部协调上,缺乏效率;另一方面,各部门在一个大的工作目标下,分别各自营造自己的一套运行系统,各种窗口和运行系统名目繁多,缺乏整合,且将本属于内部流转的事务转由外部民众负担,在增加民众耗费的同时,也为内部推诿提供了滋长的空间。

 

    四是回应性不足。司法能动性建立在司法对社会需求的及时感知和回应上。随着社会活动的日益复杂,法院面对的问题和需要处理的事务逐渐成繁多之势。但由于缺少一个统筹协调的审判管理机制,目前的职权配置方式对社会热点、难点问题等产生的司法新需求回应性呈现一定的滞后性。一方面,缺少统一的民意表达收集系统,民众往往借助于网络、报纸等外部媒介向司法进行替代性表达,而司法对于民众的需求和要求准备不足,信息掌握不准,导致自我评价与社会评价存在偏差。另一方面,部门各自为战,没有统一的信息控制机制,对于民众的期待和要求,司法的分析、处理、反馈等应对性不足。当一项事务的重要性上升到必须引起足够重视后,为了体现重要性,或者协调资源处理,往往成立一项专门机构。但当这样的事务越来越多时,则不可能依靠不断成立新机构来解决问题。

 

    五是资源配比失衡。职能边界的模糊,导致了业务部门之间、业务部门与综合部门之间、综合部门之间资源配置的失衡,原因就在于没有从司法功能的全盘高度看待资源配比,用于纠纷解决功能占用的资源过多,必然影响后续的司法能动功能;用于司法能动功能的资源过多,则必然影响此前的纠纷解决功能。加之缺乏一个总的资源调度和自平衡系统,资源调度滞后导致资源失衡状态往往呈恶性循环之势,很难在纠纷解决与司法能动两者之间保持良性平衡。

 

    审判职权配置模式的系统构造

 

    在司法整体性框架下,为解决上述问题,从功能结构主义的角度出发,审判职权的配置模式应区分为两个系统,即作为资源调配的中央控制系统,以及处理各自事务的运行子系统。

 

    中央控制系统。

 

    中央控制系统是以司法功能的整体性和外向性为目标的审判资源调配和整合的集成系统。中央控制系统是法院运行的中枢机构,决定着各子系统、各环节的运行状态。中央控制系统的机制价值在于整体运行的效率化,其特征是信息和资源掌控的集中化。审判职责是中央控制系统的核心内容,其他都应当以审判为中心,起到保障和促进作用。在我国现行法院体制下,根据职能的不同,法院的中央控制系统被分成三类,即以审判委员会为中心,以研究室为职能部门,以各审判业务庭为基础的审判职责;以院长办公会议为中心,以办公室为职能部门的司法行政管理职责;以党组会议为中心,以政治部(处)为职能部门的人事管理职责。这种职能的划分,符合专门化的特征,但与集约化的要求不适应,不利于审判管理的效率。因此,可以考虑将审判委员会、党组会和院长办公会的办事机构合并成为一个集中的中央控制机构,筹建审判综合管理部门,以便于围绕审判这个中心统筹协调、安排、落实各类资源和任务配置。

 

    运行子系统。

 

    中央控制系统下设若干子系统,它们之间不是简单的命令和服从关系,而是互动的指令——反馈——修正——指令过程。

 

    1.案件分流系统。即案件资源分配系统。将现有的横向职权配置模式向流程化的纵向职权配置模式转变,使内部的审判机制改造纳入到大的多元解纷机制的视野之中,并使得司法资源的配置与案件的难易程度相适应。一是通过非诉调解前置,使法院的诉前调解成为司法解决与各类社会解纷机制相衔接的平台,将大量的不必要进入诉讼程序的简易案件化解在诉前环节。二是对于进行诉讼程序的案件,实施小额审判等简案快审机制,以较少的司法资源过滤掉较多的简易案件,从而将司法资源集中于后续的疑难复杂纠纷的审理上。三是构建非诉解决与诉讼解决之间的衔接通道,形成社会解纷资源与司法资源的整合。

 

    2.案件承办系统。司法能动性的凸显,决定了案件审理不仅着眼于解决一般纠纷,还要实施重点保障。因此,可以考虑打破现有的按照法律部门条线划分的职权配置模式,考虑实施跨部门、跨专业的综合专项审判模式。探索家事案件等专项审判机制;尝试跨业务审理的综合合议庭模式,审理知识产权、金融、刑事附带民事、涉及未成年人案件等等;在特定期间针对某些重大事项,调度人力和物力资源实施专门集中审理,如在世博会期间成立世博法庭。同时,由于司法功能正由单一的审判向审判、保障、信息反馈等多元化方向发展,在实施某项职权配置时,可以将部分调研信息宣传等保障资源配属于该承办系统。

 

    3.审判辅助系统。包括公告、送达、审计评估鉴定、保全等审判辅助事务从业务庭剥离,集中由辅助岗位办理。辅助事务并不局限于司法系统内部分配,有些辅助性事务,如文印、计算机管理、裁判文书的上网等司法行政事务甚至可以考虑以服务外包的形式予以剥离,以更加彻底地解放司法资源。审判辅助系统也不仅仅是处于被动地位,对于某些影响审判效率的审计评估鉴定较多的案件,比如道路交通事故案件,还可以在立案时实施程序前置,主动辅助审判。

 

    4.司法服务系统。其功用在于回应民众利用司法的便利性需求,是司法回应民众的平台。对于民众来讲,司法内部的资源如何分配,不需要他们关心,他们所关心的是司法内部各系统运作后的产出品:公正、高效与权威。因此,有必要设立司法的“客服热线”,一个窗口统一对外,当事人诉前咨询,诉中递交材料、中介事项办理,诉后释明等等凡是与当事人有关的事务,都集中于一个窗口,纳入流程办理。可以当场处理的当场予以处理,无法当场处理的,由中央控制系统将对当事人要求的答复办理纳入统一的流程管理,并予以跟踪、督办。

 

    5.外部评价系统。司法与民众的互动必须建立在了解民众意愿的基础上,更需要建立两者之间的直接沟通桥梁。这是当前媒介传播日益发达情况下,法院最应当重视建设的问题。外部评价系统的功用在于迅速、直接了解民众对司法的评价,并第一时间作出处理,促进内部的机制完善。从这个意义上讲,外部评价系统其实就是民意表达与反馈系统。当事人进行作风投诉、涉诉信访、院庭长接待、判后释明等活动,实际上是对司法进行的一种外部评价。根据社会民众的评价进行自我改进,正是司法回应性的关键含义。建立统一的外部评价系统,可以集中收集、了解民众对于现有司法模式的评价,在中央控制系统调度下有效进行司法整体的自我修复和自我调适:,外部评价系统与司法服务系统的功能有所不同,但从受众的同一性、司法对于社会民众的整体性和外向性品质而言,两者也可以集约为一个系统。

 

    6.信息反馈系统。这是中央控制系统与子系统以及子系统之间信息交流的重要连接通道,其目的在于保障各环节衔接的流畅。主要运行模式为:建立各子系统向中央控制系统的定期报告和反馈制度;建立部门定期联席会议制度;在中央控制系统的调度下,强化审判监督和审判质量效率评估与综合研究功能,通过各系统的联动,及时向社会提供综合性信息,拓展司法服务大局的整体功能;等等。

 

    结  语

 

    完善司法功能,合理配置审判职权是重要切入点。针对当前存在的种种不足,我们必须跳出传统思维方式和考察视角,将互相牵涉的法院各项工作作为一个整体,以外在的功能整体发挥为视角予以考察和评析,在此基础上重新梳理各种职权,并进一步整合各类机构,构建两大运行系统。这不仅对于解决当前困扰法院的案多人少这一现实问题具有现实意义,对于完善司法功能、满足民众对与司法的新要求新期待同样具有推进作用。从这种意义看来,这也是我们实现法治的一种进路。

 


作者单位:上海市浦东新区人民法院

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