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进一步贯彻调解优先、调判结合工作原则若干意见的理解适用

2012-06-19   来源:中外民商裁判网sf1005   作者:孙佑海 吴兆祥 黄   浏览次数:
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《若干意见》是最高人民法院为贯彻落实中央关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的部署,在广泛调查研究的基础上,针对人民法院调解工作中出现的新情况和新问题,发布的具体司法指导意见。

《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》的理解与适用

 

 

     2010年6月28日,最高人民法院发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》是最高人民法院为贯彻落实中央关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的部署,在广泛调查研究的基础上,针对人民法院调解工作中出现的新情况和新问题,发布的具体司法指导意见。为了正确理解和适用该司法指导意见,特对其所涉主要问题进行阐释。

 

    一、起草《若干意见》的背景和过程

 

    自最高人民法院2008年确立“调解优先、调判结合”工作原则以来,全国各级法院认真贯彻这一工作原则,不断增强调解意识,积极创新调解机制,努力提高调解能力,推动建立“大调解”工作体系建设,成效显著。尤其是2009年在哈尔滨召开的全国法院调解工作经验交流会,总结交流了几十年来人民法院调解工作经验,研究部署了下一阶段人民法院调解工作,为新形势下人民法院调解工作指明了方向。会后,全国各级法院认真学习领会王胜俊院长、沈德咏常务副院长在大会上的重要讲话精神,迅速作出工作部署。如黑龙江省高级法院于2009年9月召开了全省法院调解工作会议,进一步贯彻全国法院调解工作经验交流会精神,总结交流调解工作经验,研究部署调解工作。

 

    2009年12月,中央政法工作电视电话会议作出了关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的部署,要求各级政法部门抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,推动政法工作全面发展进步,确保国家安全和社会和谐稳定,为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障。2010年6月,在成都召开的全国社会治安综合治理工作会议上,周永康同志强调,要深入贯彻落实科学发展观,适应经济社会形势新变化,把加强社会建设、创新社会管理摆到更加重要的位置,用更大的劲头抓紧抓好,努力探索一条符合我国国情、体现时代特征、与社会主义市场经济体制相适应的社会建设和社会管理新路子。

 

    最高人民法院党组和王胜俊院长高度重视人民法院调解工作在深入推进三项重点工作中的重要作用。2009年12月23日,王胜俊院长强调,要深入学习全国政法工作电视电话会议精神,努力做好社会矛盾化解工作,要建机制,加强司法调解和诉调对接工作,坚持“调解优先、调判结合”,在案结事了上下功夫,努力化解社会矛盾。2010年3月15日,在最高人民法院学习贯彻“两会”精神大会上,王胜俊院长指出:“要促进社会矛盾化解。在这次‘两会’上,代表和委员对人民法院坚持‘调解优先、调判结合’工作原则给予高度评价。我们要着眼推进社会矛盾化解,进一步坚持、完善、发展这一工作原则。”2010年4月,王胜俊院长在福建调研时强调,人民法院要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点丁作,努力取得新的发展和进步。要坚持“调解优先、调判结合”工作原则,进一步完善调解制度,规范调解程序,增强调解效果,促进社会和谐。

 

    为深入贯彻落实中央关于深人推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的部署,进一步完善调解制度,规范调解程序,增强调解效果,推动人民法院调解工作全面发展,经院领导批准,最高人民法院研究室牵头成立了由最高法院立案一庭、立案二庭、民一庭、民二庭派员参加的研究小组,着手起草《若干意见》。按照工作方案,研究小组就2009年人民法院审判执行等各项工作中贯彻落实“调解优先、调判结合”原则的具体情况、相关措施、取得的成效、存在的问题以及解决的方案等书面征求了全国部分高级法院的意见,起草了《若干意见(征求意见稿)》,并先后在哈尔滨和海口召开了全国部分高级法院、中级法院和基层法院代表参加的座谈会,对《若干意见(征求意见稿)》进行研究论证,先后七易其稿。可以说,《若干意见》的形成过程,集中了最高人民法院的集体智慧,凝聚了地方各级法院的辛勤探索,是全国广大法官心血和劳动的结晶。

 

    二、起草《若干意见》所遵循的几个原则

 

    在起草过程中,研究小组注意把握以下几个原则,力求确保《若干意见》的针对性、可操作性、合法性。

 

    针对当前人民法院调解工作中存在的问题和困难,总结提炼全国各级法院调解工作中的好经验、好做法,作出针对性规定。

 

    通过调研,我们进一步摸清了全国法院贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的基本情况。成效方面:一是调解理念有了新升华,调解意识有新增强。哈尔滨全国法院调解工作经验交流会以来,全国各级法院对调解规律和审判职能的认识不断深化,审判观念正在转变,“重判轻调”等观念有所扭转,“调解优先”理念逐步树立,贯彻“调解优先”的自觉性不断提高,调解意识普遍增强。二是调解制度有新创新,调解机制有新完善。各地法院根据实际出台了一些规范性文件,全面加强调解机制建设,建立完善调解程序和制度,相继建立了立案调解、委托调解制度,完善诉讼外调解与诉讼程序衔接制度,建立和完善了调解工作激励机制。三是调解能力有新提升,调解经验有新涌现。如福建法院将闽南茶文化融人调解工作中,创造了“司法功夫茶”调解法。如江苏法院总结推行的“五心”调解法,特别是以“情法辉映、曲直可鉴”为精髓的陈燕萍工作法,更是调解工作的典范。四是“大调解”工作体系建设取得新进展。如四川法院在构建全省“大调解”工作体系建设中,取得了显著成效。

 

    全国法院调解工作取得了显著成绩,但还存在着一些问题和困难:一是一些法院的领导和法官对调解工作重要性的认识还有较大差距,一些法官仍然存在着“重判轻调”的观念。二是片面追求调解率的现象在一些法院仍然存在。三是由于社会关系趋于复杂化,疑难复杂案件、新类型案件数量增多,导致调解工作难度加大。四是地区间调解工作发展不够平衡,不同类型案件之间的调解工作开展得不够平衡。五是一些法官调解能力不够强、调解水平不够高,调解效果不够好。六是调解制度不够完善,调解程序的法律规定不够完备,调解工作不够规范。七是由于诉讼费用、审限压力等原因导致有的法院和法官不愿做调解工作;加之调解与经济效益有矛盾导致律师对调解工作不积极、不支持。八是案多人少的矛盾影响法官调解时间和精力的投入。九是调解协议自动履行不高。十是人民法院在“大调解”工作体系建设中的司法的引导和保障作用,尚需进一步发挥,司法调解与人民调解、行政调解组织的沟通协调、相互衔接以及如何发挥司法的引导和保障作用等方面,尚需进一步加强。

 

    针对全国法院调解工作中出现的新情况和新问题,综合各方面的意见和建议,研究小组在起草《若干意见》时着重从深化调解工作重要性认识、完善调解工作制度、抓好调解工作重点环节、规范调解活动、创新调解机制、推动建立“大调解”工作网络体系等方面作出了明确具体的针对性规定。

 

    进一步明确适合调解、不适合调解或者根据案件的性质不得调解的案件范围,增强《若干意见》的可操作性。

 

    2010年3月15日,王胜俊院长在最高人民法院学习贯彻“两会”精神大会上的重要讲话中指出:“要以民事审判为主,提出落实‘调解优先、调判结合’工作原则的具体措施,明确哪些案件要优先调解,哪些案件不能调解,如何搞好调判结合,为法官办案提供具体指导。遵照王院长的重要指示,研究小组在起草《若干意见》过程中,根据最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》等司法解释,以及《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》等司法指导意见的有关规定,并注意采用全国各级法院实践证明行之有效的经验做法,就民商事调解案件、适用简易程序案件、诉前调解、立案调解中需要优先调解、重点调解或者不适合调解的案件范围予以明确规定。

 

    慎重处理《若干意见》与最高法院以前出台的相关司法解释、司法指导意见之间的关系,确保其合法性。

 

    自2003年以来,最高人民法院先后出台《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》等司法解释,以及《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》等司法指导意见,从不同角度和层面对人民法院调解工作作出了规定。在《若干意见》起草过程中,研究小组注意协调《若干意见》与以前出台的上述司法解释以及司法指导意见之间的关系。对于以前出台的司法解释、司法指导意见,经过多年来审判实践证明行之有效的,《若干意见》出台后,原有司法解释照样适用。为了便于广大法官适用《若干意见》,《若干意见》在某些条款中直接引用了相关司法解释和司法指导意见的具体规定。根据新形势、新任务的需要,《若干意见》在法律允许的范围内作出一些新的规定,尽可能全面、完整、准确地贯彻“调解优先,调判结合”工作原则,是人民法院调解制度的继承和发展。如《若干意见》第4条直接引用了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条关于先行调解案件类型的规定;如《若干意见》第9条就是在《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》第5条内容基础上,经过再次调研论证后作出的规定。如关于调解适用时间、期间、审限的问题,《若干意见》在重申《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》关于特定条件下调解、和解的期间以及延长的调解期间不计入审限的相关规定的基础上,对立案调解适用的最长期限作出了新的规定,以提高立案调解效率、缩短案件周转期,防止立案调解过多占用审限。

 

    三、适用《若干意见》应注意的几个问题

 

    《若干意见》共四部分29条,对调解意识、调解制度、调解环节、调解规范、调解机制、“大调解”工作体系建设等方面作出了较为全面的规定。

 

    关于统一思想认识问题。

 

    在哈尔滨召开的全国法院调解工作经验交流会上,王胜俊院长、沈德咏常务副院长对加强人民法院调解工作的重要性做了全面、深刻的阐述。王胜俊院长指出,“调解优先、调判结合”工作原则法律依据充分,理论基础扎实,实践证明正确,应当坚定不移地贯彻。针对实践中一些法院和一些法官对“调解优先、调判结合”工作原则存在的模糊认识,《若干意见》从深刻认识新时期加强人民法院调解工作的重要性、牢固树立“调解优先”理念、准确认识和把握“调解优先、调判结合”工作原则等三个方面提出了具体要求。当前,深入推进三项重点工作成为当前和今后一个时期人民法院的首要工作任务,全国各级法院应当深刻认识调解在有效化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中所具有的独特优势和重要价值,深刻认识人民法院调解工作在深入推进三项重点工作中的重要意义,把调解作为化解矛盾纠纷的主渠道,把调解作为社会管理的重要内容,把调解作为处理案件的首要选择,自觉主动地运用调解方式处理矛盾纠纷,实行全员、全程、全面调解,不断推动人民法院调解工作科学发展。在以后的调解工作中,各级法院要按照《若干意见》的要求,正确认识和把握这一工作原则,既要注意克服重判轻调,也要注意防止重调轻判、盲目追求调解率,做到调解和裁判两手抓、两手硬,不论是调解还是裁判,都必须立足于案结事了,有效化解矛盾纠纷,促进社会和谐,实现法律效果与社会效果的有机统一。

 

    关于完善调解工作制度。

 

    全国各级法院在民事案件调解工作实践中积累了较为丰富的经验,但在刑事自诉案件调解、轻微刑事案件当事人和解、刑事附带民事诉讼案件调解,以及行政案件协调等方面,工作开展得还不够深入,经验尚需进一步积累。研究小组在起草过程中,根据有关法律、司法解释等规定,注意吸纳各地法院好的经验做法,在《若干意见》中对完善民事、刑事、行政、执行案件调解制度作出了原则性规定。同时,进一步明确了适合调解、不适合调解、重点调解的案件类型。对于刑事案件调解、和解工作,《若干意见》特别强调要按照宽严相济刑事政策的有关要求,积极探索,通过积极有效的调解于作,化解当事人恩怨和对抗情绪,促进社会和谐。

 

    关于抓好调解工作环节。

 

    为了发挥人民法院诉讼过程中不同阶段和环节的调解工作的优势,保证各个环节运转顺畅和效率,《若干意见》从调解适用时间、期间、审限,以及操作规程等方面对诉前调解、立案调解、庭前调解、委托调解和协助调解、再审案件调解、调解回访、律师调解等调解工作重点环节作出了规定。实践中,全国各级法院应注重发挥立案调解的案件分流作用,坚持立案调解的效率、快捷原则,委托有利于案件调解解决的人民调解、行政调解、行业调解等有关组织或者人大代表、政协委员、律师等个人协助人民法院进行调解,做好再审调解工作,妥善化解矛盾纠纷。

 

    关于规范调解工作。

 

    针对当前存在的片面追求调解率、调解案件自动履行率不够高等问题,《若干意见》重申了合法调解、自愿调解原则,指导全国各级法院科学掌握当判则判的时机,严禁违背当事人意愿做调解工作,严禁损害当事人利益去达成调解协议。为了加强对调解工作的监督管理和规范,《若干意见》从建立健全有利于调解工作科学发展的审判流程管理体系、调解工作考评体系、加强对法官在调解工作中的职业行为约束等方面作出了规定。为了提高调解案件的自动履行率,《若干意见》还对规范调解协议督促条款、担保履行条款的适用问题提出了具体要求,结合前面提到的调解回访制度、调解考评指标体系的改革,可以在一定程度上纠正一些法院重调解案件数量、轻调解案件质量的现象。全国各级法院在实施《若干意见》的过程中,要充分理解上述有关条款的制定本意,切实采取有效措施,提升调解工作质量,确保调解工作成效,努力实现调解结案率和息诉服判率的“两上升”,实现涉诉信访率和强制执行率的“两下降”,促进人民法院调解工作的健康发展。

 

    关于调解机制创新。

 

    针对实践中存在的调解能力不强、调解能力培养长效机制和保障机制不够健全的问题,研究小组认真学习领会王胜俊院长、沈德咏常务副院长在哈尔滨全国法院调解工作经验交流会上关于机制创新的重要讲话精神,经广泛调研,对机制创新问题进行了规定。当前,亟需建立健全以调解案件分类化、调解法官专业化、调解方法特定化为内容的类型化调解机制,建立相应的调解模式,提高调解同类案件的工作效率和成功率;亟需建立健全调解能力培养长效机制和调解保障机制,确保人民法院调解工作可持续发展。全国各级法院在实践中可以按照《若干意见》的相关要求,结合各地实际,积极探索,实现机制创新,不断提升调解能力和水平。

 

    关于“大调解”工作体系建设。

 

    王胜俊院长在全国法院调解工作经验交流会上指出,“化解矛盾纠纷,维护社会和谐稳定不是法院孤军奋战,而是法院与其他社会组织密切配合协同工作。必须充分发挥中国特色社会主义司法制度的优越性,构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。……建立人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”大调解格局,是当前构建诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制的工作重点。”近一年来,全国各级法院坚持在党委领导和政府支持下推动“大调解”工作体系建设,成效显著。《若干意见》第四部分就如何建立“大调解”工作网络体系、如何加强司法调解与人民调解、行政调解在“大调解”工作体系中的沟通协调、相互衔接以及如何发挥司法调解的推动和引导作用等问题提出了具体要求。全国各级法院要注意按照《若干意见》的有关要求,努力推动“大调解”工作体系建设,努力促成社会各部门、各行业、各方面广泛参与,充分调动全社会化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的积极性,建立党和政府主导的维护群众权益机制,实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合,更多采用调解方法,把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态,为促进经济社会又好又快发展、维护社会和谐稳定作出应有贡献。

 

 

 

作者单位:最高人民法院

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