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“三权分离”“四段运行”的执行权改革模式

2012-02-22   来源:中外民商裁判网sy1102   作者:黄明耀 卢伟   浏览次数:
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“三权分离”即执行局行使执行实施权,审判监督庭行使执行裁决权,司法行政处行使评估、拍卖管理权;“四段运行”即将执行实施权的运行分为执行启动、执行调查、财产处置、结案管理四个阶段,分由执行局内设各机构对应行使。

  

    近年来,我院与全国法院一样,积极探索执行运行机制改革,执行工作制度化、规范化水平进一步提高。尤其是去年以来,针对执行领域暴露出系列腐败窝案、串案的严峻形势,我们在重庆高院的指导下,对当前执行工作体制机制方面存在的弊端进行了系统反思,按照对执行权“分权制衡”的总体要求,对传统的执行权运行模式和工作机制进行了根本性的改革,并结合我院受托研发全市三级法院执行流程管理软件的契机,着力构建规范化的运行管理数字平台,探索总结了“三权分离”、“四段运行”的执行权运行模式。“三权分离”即执行局行使执行实施权,审判监督庭行使执行裁决权,司法行政处行使评估、拍卖管理权;“四段运行”即将执行实施权的运行分为执行启动、执行调查、财产处置、结案管理四个阶段,分由执行局内设各机构对应行使。通过一年多的改革实践,无论是执行工作的公正公开、效率效果,还是规范管理、廉政建设,都取得了较好效果。

 

    一、确立符合执行工作规律的新思维新理念

 

    “革故鼎新、理念先行”。没有先进的理念指引,就不可能有改革的正确道路。因此,必须以正确的理念导向和检验改革,唯有如此,才能实现预期目标,取得积极效果。否则,“反向改革”越推进,离正确方向就越远,造成的危害就越大。针对执行权配置和运行存在的弊端,必须解放思想,重新审视执行权独特的运行特点,打破违背执行工作规律的传统思维定势,建立执行权配置、运行及管理的新理念、新机制。

 

    (一)立足于“破”

 

    实践证明,小修小补式的“改良”绝不可能解决当前执行工作中的诸多弊端。必须进行“批判性思维”,敢于“破局”,以打破长期形成的思维模式、行为模式和“潜规则”,实现破旧立新,才能使执行工作适应形势和任务的需要,实现人民司法的与时俱进。尤其是应着眼于从“技术性”角度,通过运行机制和规章制度的“刚性架构”,着力打破整个执行程序由执行机构一庭独揽、所有执行案件“一人一案一包到底”的传统执行模式。

 

    (二)着眼于“防”

 

    自古以来的经验表明,一切被授予权力的人都容易滥用权力。当前,腐败的根本原因就是权力得不到有效的监督和制约。过去,我们没有把“防”作为执行权运行和制度设计的价值取向,总体信任演绎为个体放任,导致权力滥用。因此,执行改革必须坚持以“人性本恶无确定性”这一哲学命题为指导,从权力存在易腐性、扩张性、对权利的侵犯性等客观判断出发,从方法上研究如何从执行权运行的源头上、执法办案的过程中、当事人权利实现的结果里,实现全程无缝监管,架起“高压线”,装好“安检门”,筑牢“防火墙”,防患于未然。

 

    (三)依托于“管”

 

    管理出质量、出效益。强调管理,并不是对执行人员执行权的削弱或剥夺,以管理手段取代法定程序,而是通过管理细化和完善法定程序,确保执行人员依法履职,正确行使权力。依托于“管”,就是要构建纵到底、横到边的体系化的管理层次,集约化、专业化、精细化的管理模式。就是要通过管理的规范性维护程序的正当性,注重将散见于法律及司法解释中执行程序的具体规定提炼而出,精心设置执行流程加以固化,以此弥补、完善法律的缺失,形成程序化的办案流程,杜绝执行乱。

 

    (四)规制于“严”

 

    一是工作标准严。不因为完成办案任务而降低执法标准,降低案件质量标准,以牺牲公平正义来追求考核指标的完成。二是运行管理严。对各个执行流程设置时、节、点,明确工作要求的责任,各执行阶段之间实行“上不清、下不接”,实现“卡住两头、规范中间、节点控制、流程运行”。三是监督处理严。加强案件质量的全程监管,确保质量问题管控得住、发现得了、纠正及时、减少负面影响。同时,对涉嫌违纪违法的人和案,要抓住不放,一查到底,绝不姑息。

 

    二、分权制衡,打破“一包到底”的执行模式

 

    (一)执行权具有可分性

 

    执行权是否具有可分性是分权制衡的前提和基础。关于执行权的属性,目前有行政权说、司法权说、司法权和行政权双重属性说等学说。但是,无论哪一种关于执行权属性的学说,都承认执行权的二元构造,包括执行实施权和执行裁决权。如前所述,两种权力的属性、内容、运行理念和特点完全不同。因此,以此为基础将执行权“一分为二”,不仅可分而且可行。通过分权,可降低权力行使的自由度、弱化权力的自我保护能力,使执行裁决权和实施权在运行中相互制约、相互监督,确保执行公正。当然,这也符合专业化分工的要求。纵观世界上大部分国家,执行裁决权和执行实施权也都是分立行使的。

 

    同时,执行实施权还可进一步细分出立案审查权、财产调查权、财产控制权、财产变现权、处分权、妨碍排除权等权能。执行实施权的各项权能在运行时间上有前后相继性,先审查,再调查、控制,然后再变现、处分,前述运行发生障碍时才适用妨碍排除。据此,可以把执行案件的办案过程按照逻辑顺序及关联关系,相应地拆分为三个阶段,即执行启动阶段,主要为执行前的准备工作;财产查控阶段,主要为被执行人财产的调查和控制;处置变现阶段,主要为财产的变现及处分。执行实施权分段运行后,在段与段之间形成横向的监督制约关系,将使“一人一案一包到底”的弊端得以根本改变,以往执行人员拥有的集中权力缩小,权力得到相应的分解和制约。同时,分段运行为集约化、专业化、流程化、精细化管理提供了可能。执行人员“只管一段”,术业专攻,对执行业务掌握得更为深透,更为熟练。

 

    (二)“三权分离”、“四段运行”模式

 

    1、“三权分离”

 

    我们设计的“三权分离”模式,是指执行实施权仍由执行局行使,执行裁决权由审判监督庭行使,评估拍卖管理权由司法行政处行使,并将司法拍卖引入第三方交易平台。

 

    多年来的实践证明,执行权内部分权模式容易流于形式,难以达到分权制衡的目的,反而使权力失衡或制约落空。因此,将执行裁决权交由执行局以外的审判监督庭行使,打破审执不分、执行部门“包案到底”的工作格局,有利于完善执行监督制约机制,加大监督力度。同时,法院内部的审判、执行监督统一归口,有利于提高内部监督的专业化水平。

 

    评估、拍卖管理工作具有相对独立性。近年来,由于直接与市场主体“打交道”,因而存在高度易腐性,是执行领域的“重灾区”。强调将评估拍卖管理权再从执行实施权中剥离出来,其主旨是实现“物理隔离”。在规范拍卖机构司法准入制度的基础上,进一步将司法拍卖引入第三方交易平台。重庆高院将全市法院司法拍卖引入重庆联合产权交易所,拍卖机构通过电子竞价方式,在特定的运行平台上进行,不仅使拍卖活动本身更加规范透明,而且实现了司法拍卖资产变现价值的最大化,最大限度地保护当事人利益。

 

    2、“四段运行”

 

    “四段运行”,即按照执行实施权的权能不同,并根据专业化分工的要求及集约化管理的需要,将执行实施过程拆分为执行启动、执行调查、财产处置三个阶段。同时,为把好案件”出口”,衍生出第四个阶段即结案管理。各段之间设置节点,案件办理自上而下,一般不“反向流转”,“上不清下不接”,环环紧扣,运转有序,段与段之间形成横向的监督制约。通过这种“卡住两头、规范中间、过程管理、节点控制”的执行流程管理,彻底打破“一人一案一包到底”的传统执行模式。

 

    第一阶段:执行启动突出“清”。主要做好执行前的准备工作,重点“把好进口”,包括对案件材料形式审查、签收、分案、案件材料信息扫描录入等,做到“三清”,即案件清、数据清、移转清。本阶段的时限为3日。

 

    第二阶段:执行调查突出“深”。主要是强化执行手段,深挖细查被执行财产。除采取常规执行措施外,相机采取搜查、曝光、悬赏、审计、限制出境和高消费以及搜查、罚款、拘留等强制措施。对于金钱执行案件,采取“必查”和“选查”措施(“必查”指依职权采取“四查”措施,查工商、银行、房地产、车辆信息,“选查”指根据当事人申请或依职权选择查询有价证券等信息以及采取行为限制等措施)。强调充分运用执行联动机制和威慑机制,用活用尽强制执行措施,深挖细查被执行人的财产。对逃避执行、抗拒执行的被执行人坚决予以制裁。本阶段的时限为60日。

 

    第三阶段:财产处置突出“公”。主要是做好执行款物的交付兑现和不动产的处置变现。包括动产及不动产的委托评估、拍卖等事务的衔接、变现价款的分配、流标财物的移交等。强调执行款物处置变现的公正性,通过建立一套“公正透明”的运行机制,消除“暗箱操作”,实现“阳光作业”。本阶段的时限为60日。

 

    第四阶段:结案管理突出“严”。设置专人“收关把口”,对所结案件进行“质检”,不符合结案条件的不能终结执行程序(包括终结本次执行程序),强调严格结案标准,严防不合格“产品”出“厂”。本阶段的时限为5日。

 

    三、多措并举,打破粗放单一的管理模式

 

    (一)机构职能的对应管理

 

    机构对应系根据分段运行的总体架构,执行局相应内设综合管理处、执行实施处、执行监督处三个机构。职能对应系对内设三机构的职能进行配置,综合管理处负责执行启动及结案管理,执行实施处负责被执行人财产的查控,执行监督处负责财产处置、分配等。通过细化职能,明确职责,设置指标,减少内耗。实施对应管理。

 

    (二)节点控制的流程管理

 

    依托信息技术,将“三权分离”、“四段运行”模式及执行程序的相关规定,固化于执行案件流程管理系统,从而构建规范运行管理平台。为此,我院承担了全市法院执行流程管理系统软件的研发任务,目前已进入试运行阶段。本系统共设计有19个子系统,形成三大平台:一是以过程展示、节点控制为主线的执行案件办理平台;二是以质效评估和督办督办为核心的执行管理平台;三是以实现阳光执行和资源共享为宗旨的执行公开平台。

 

    (三)分层负责的层级管理

 

    第一层为决策层,主要负责全院执行工作的重要部署、重大执行活动及疑难执行案件的决定等。主要由院长、分管院长及审判委员会行使。第二层为指挥层,主要负责执行工作的日常指挥、执行案件流程管理及绩效考核、重大执行案件和重大执行活动的协调、执行工作规范性文件的起草制定、执行工作的监督指导以及执行工作外部联络协调等。主要由执行局局长、局务会行使。第三层为管理层,为执行局内设各处的具体管理职权,包括组织案件的具体办理、具体操作办案流程、相关执行措施及强制措施的适用、组织合议庭讨论案件等,主要由执行局各内设机构负责人行使。第四层为执行层,为各执行组织办案职权,主要负责各类执行案件的办理及相关辅助性工作的开展。

 

    (四)资源要素的集约管理

 

    集合人力、物力、财力等要素,进行统一配置,注重发挥资源的聚积效应,使集中后单位资源产出的效益远远超出原先分散的单位资源所能产出的效益。一是职能集约化。根据专业化分工的要求,打破传统的分散化、粗放式执行管理模式,将同质性、程序性、事务性工作分解到相对应的工作部门和辅助人员,执行法官“只管一段”,各负其责、事有专攻。二是办案集约化。根据工作事项的性质、对象、内容和紧急程度等综合因素统筹安排,集中查询被执行人的工商(或身份)、银行、土地、房屋、车管等信息,快速查控被执行人主要财产。对拒不履行义务的被执行人相机采取各种强制执行措施,扩大震慑作用。集约化办案旨在解决执行人员各自为战,工作方式落后效率不高的现象,进一步细化职责整合资源。三是管理集约化。改分散结案为统一结案,所有案件结案前均交综合管理处专人逐案评查,严格结案标准,统一阅卷归档,并对案件质量实行“逆向倒查”。

 

    (五)绩效挂钩的精细管理

 

    一是完善指标体系。构建“靠指标引领、凭数据说话、用实绩考评”的指标体系,执行软件自动生成真实反映各办案流程和绩效的数据体系,形成“人人有职责,个个要考评”的格局。二是探索“二级考核”。院对局实行“一级考核”,主要从定性和定量两个方面,考核执行局目标任务的完成情况。执行局内部则实行“二级考核”,主要将院下达给局的目标任务予以细化,分解到处、分解到人。这样,既打破了过去院里“一杆子到底”考核模式带来的“不均衡”现象,又改变了过去单纯以“结案数”为考量而不重视执行绩效造成的“不精细”的弊端。执行局内部通过“二级考核”,改革传统以“人/案”为中心考核模式,将执行结案率、实际执行率等案件考核指标根据分段运行的职责要求,进行细化分解。三是实行“分值加权重”考核法。以全案全结或全案全执为目标,对不同结案方式的案件设置不同的分值。实行个案核算,量化分值,减少程序性结案,提高执行到位率,做到案结事了。

 

    执行工作体制机制改革,必然催生执行法律制度的变革和管理制度的跟进。因此,还将按照执行权分段集约的新要求,以权力配置体系为基础,以流程管理体系为平台,以监督制约体系为保障,以质效评估体系为动力,着力构建科学规范完备的执行权运行体系。

 

 


作者单位:重庆市第一中级人民法院

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