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《民事诉讼法》与民事公益诉讼

2011-10-11   来源:   作者:民事诉讼法,公益诉讼   浏览次数:
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在最近关于《民事诉讼法》修改的讨论中,增加公益诉讼制度的声音日趋一致,但对民事公益诉讼及其立法模式的认识还不统一,有必要进一步研究讨论。

 
   随着生产与服务的社会化程度不断提高,出现了一些民事违法行为,因其自身特点难以进入司法程序被迫究法律责任,导致违法违规行为得不到及时制裁与矫正,公共利益受损难以得到及时司法救济。有鉴于此,理论界在借鉴国外经验的基础上,提出在我国建立公益诉讼制度的设想;全国人大代表、政协委员近年来连续提交建议、提案,建议构建我国的公益诉讼制度;司法实践中也出现了一定数量的公益诉讼案件,对其受理与审判亟待统一规范。在最近关于《民事诉讼法》修改的讨论中,增加公益诉讼制度的声音日趋一致,但对民事公益诉讼及其立法模式的认识还不统一,有必要进一步研究讨论。

 

    一、民事公益诉讼的内涵与外延

 

    概而言之,民事公益诉讼就是通过民事诉讼程序进行的公益诉讼。国务院2005年12月通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出“推动环境公益诉讼”,但对“公益诉讼”的内涵与外延,尚未形成统一认识。“一般认为,公益诉讼是特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定,针对侵犯社会公共利益的行为提出请求,由法院通过司法程序追究违法行为并藉此捍卫公共利益的一种法律制度。”[1]

 

    尽管公益诉讼的研究者将其历史渊源追溯到古罗马时代,但显然直到现代社会化大生产之后其重要作用才被重新认识。随着生产与服务的社会化程度不断提高,社会公共领域与人们生活的关系越来越密切。出现了一些民事违法行为,因其自身特点难以进入司法程序追究法律责任,导致公共利益受损而难以得到有效民事司法救济,违法违规行为得不到及时制裁与矫正。较为典型的情况有二种,一种是群体性小额多数损害,单个受害者由于损失较小,基于诉讼成本、诉讼风险等因素,往往不愿提起诉讼维护自己的权利,成为一种“易腐的权利”,突出表现在消费者权益保护、反不正当竞争、产品质量责任等领域。第二种是环境污染等公害事件,“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物”。[2]对公共环境的污染没有直接的利害关系人提起诉讼,极易产生“公地悲剧”,形成“违法成本低、守法成本高”的怪现象,严重影响社会秩序。面对上述社会管理难题,人们对民事诉讼制度目的与功能的认识也发生了转变,从单纯为社会主体合法权利提供司法救济,转变到同时强调民事诉讼对维护法律秩序、强化社会管理的重要职能。不论是大陆法系还是英美法系,都先后出现了各具特色的民事公益诉讼制度,借助民事诉讼加大国家对社会生活的干预力度,实现社会管理。

 

    与一般民事诉讼相比,民事公益诉讼具有以下三个显著特征。其一,设立民事公益诉讼制度的目的是为了维护法律秩序、保护社会公共利益;而一般民事诉讼的直接目的是为个人或社会组织受到损害的民事权利提供司法救济。其二,原告主张的是第三人的权利或社会公共利益,而在一般民事诉讼中原告只能主张自己的实体权利。其三,民事公益诉讼拓宽了法院对社会生活的干预范围,赋予民事诉讼制度更强的社会管理职能。

 

    民事公益诉讼是基于原告与诉讼请求之间关系划分的诉讼类型,在不同国家,甚至在同一个国家的不同社会领域都具有不同的表现形式。具有代表性的主要有以下几种。

 

    第一,选择退出制集团诉讼。群体性小额多数损害中的一个或几个受害人可以为了全体受害人的利益提起诉讼,权利人可以选择退出诉讼集团,只要没有明示选择退出,即视为参加了诉讼集团,判决结果仍对其具有效力。这种制度可以通过一个或几个受害者的起诉,判令违法者对所有违法行为承担责任。选择退出制集团诉讼以美国最为发达,在消费者权益保护、证券市场中的小股民利益保护等方面发挥了重要作用。

 

    第二,团体诉讼。由法律规定一定领域中具有法人资格的社会团体,可以作为适格原告,代表该团体成员提起诉讼,独立承担诉讼权利义务并做出实体处分。团体诉讼以德国为代表,但其他国家也有类似的制度,法国消费者法典规定“准许某一经承认在全国范围内具有代表性的消费者协会就自然人消费者个人所受到的损害提起请求赔偿的诉讼。”英国的平等机会委员会、种族平等委员会等也有权代表某一部分人进行诉讼。[3]

 

    第三,检察机关或行政机关提起的民事诉讼。在现代社会,一般认为政府是公共利益当然的代表者。许多国家都赋予一定的政府机关在公共利益受损时,提起诉讼的权利。法国新民事诉讼法典第422、423条规定,在法律条文有明文规定时,或在公共秩序受到危害的情况下,检察机关可以依职权提起诉讼。[4]

 

    尽管理由不同,世界许多国家都存在由一定的国家机关提起民事诉讼,追究污染者对公共资源环境损害赔偿责任的制度。美国1990年油污法第1006条规定,“总统,或任何州、印第安部落或外国政府的经授权代表,应代表公众、印第安部落或外国政府,以自然资源受托管理人身份提出对自然资源损害的索赔并取得赔偿。”在清洁水法中也规定,当违法者不履行行政机关做出的民事罚款时,有关行政机关可以提起民事诉讼。在意大利1985年的Patmos案中,希腊籍油轮Patmos轮和西班牙籍油轮在意大利Messina地区相撞,超过1000吨石油泄漏到海中,意大利政府就生态损害向当地法院提起标的额为50亿里拉的赔偿诉讼,法院最终支持了“意大利政府作为国家遗产的受托人所提出的合理的环境损害赔偿”。[5]在我国,大多数研究者都把我国行政主管机关或检察机关代表国家提出的民事诉讼称为民事公益诉讼。比较典型的有《广东海事审判中水域污染公益诉讼案件调研报告》中选定的14件公益诉讼案件,[6]以及贵阳中院审理的贵阳市环保局诉污染者的损害赔偿纠纷案件。

 

    第四,公民诉讼。美国主要的环境法如清洁水法、清洁空气法、濒危物种法,都有关于公民诉讼的规定,根据“公民诉讼”条款,个人或组织可以对违反法定义务的污染者或疏于执法的环境保护行政机关提起诉讼,借助法院的司法权监督和推动有关环境法的实施,从而在排除环境侵害、促进环境公益的同时,更好地维护公民的生命、健康、财产及良好生活环境等合法权益。公民诉讼被视为政府执法的一种补充,只有在公权力实施法律存在空白点以及公权力存在不作为等违法情形时,公民诉讼方可启动。“从公民诉讼条款的规定来看,美国环境公民诉讼的诉讼类型比较广泛,不仅包括发生于私法领域内的普通民事诉讼,还包括公法意义上的广义的司法审查诉讼……既包括我国传统意义上的民事诉讼,也包括行政诉讼和宪法诉讼。”[7]

 

    二、民事公益诉讼在我国的现状

 

    (一)社会各界对民事公益诉讼充满期待

 

    随着生产与交换的社会化程度不断提高,社会个体的交易地位更加弱化、环境污染等公害事件频发,群体性小额多数损害纠纷增多。单个的受害者由于损失较小,基于诉讼成本、诉讼风险等因素,往往不愿提起诉讼。以消费者权益保护为例,很少有消费者为几元、几十元而愿意花费时间、精力以及诉讼赞用到法院打官司。消费者的这种态度反过来又纵容了违法行为,也使诚实守法者处于不公平的市场竞争环境。与此同时,一些致力于公益事业的社会组织也在不断出现,它们有能力也有意愿与各种违法行为作斗争,但囿于现行民事诉讼制度的局限,不能直接提起诉讼。随着权利意识的提高,一些公民也愿意付出时间和精力起诉违法行为。但即便赢得官司,由于诉讼请求仅仅局限于自己的损失,溢出效应相当有限,起不到法律应有的威慑作用。我国当前的行政效率还有待提高,一些政府部门甚至从狭隘的地方利益或部门利益出发,纵容环境污染等损害公共利益的行为,政府缺位和管理失灵的情况时有发生。

 

    于是社会各界纷纷建议尽快建立公益诉讼制度,突破《民事诉讼法》对原告主体资格的现行规定,赋予一定范围内的社会主体原告资格,使其能够对与其无直接利害关系,但严重危害社会公共利益的违法行为提起民事诉讼。国务院2005年12月通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“推动环境公益诉讼”。理论界多年来一直呼吁借鉴域外立法经验,建立公益诉讼制度,促进社会管理创新,提高公共利益司法保护力度。司法实践中,民事公益请求也;在不断涌向人民法院。

 

    (二)民事公益诉讼的司法实践

 

    在强大的现实需求压力下,一些法院通过对“利害关系”进行扩张解释,受理了一批由检察机关、社会组织提起的民事公益诉讼案件,按照原告主体的不同,主要有以下三种情况。

 

    1、检察机关提起的民事公益诉讼。根据《刑事诉讼法》的规定,当违法犯罪行为造成国家、集体财产遭受损失时,人民检察院在提起公诉时可以提起附带民事诉讼。当国家财产流失但尚未构成犯罪时,检察机关能够采取何种措施介入呢?1997年河南省方城县检察院尝试通过提起民事诉讼的形式,保护国有财产。方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房,以2万元的价格卖给汤某,1997年7月方城县人民检察院作为原告,起诉方城县工商所和汤某,要求确认二被告之间的买卖协议无效,得到法院支持。该案被称为改革开放以来的第一件公益诉讼案件。此后,“河南省检察机关起诉了一批涉及到国有资产流失和公共利益的案件,多数得到了法院的支持,得到胜诉判决,形成了一个小小的公益诉讼高潮。”[8]此外,山东、浙江等地的检察机关也针对国有财产流失的行为提起了民事诉讼。

 

    在环境领域,一些地方的检察机关直接对污染者提起民事诉讼,请求判令污染者停止侵害,排除妨害,支付治理污染的费用。典型案例有广州海事法院受理的海珠区检察院诉新中兴洗水厂污染损害纠纷案、贵阳市人民检察院诉熊金志、陈廷雨、雷章恢复原状、排除妨碍纠纷案。

 

    2、行政机关提起的民事公益诉讼。《海洋环境保护法》第90条第2款规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。海洋、水产等行政主管机关根据上述规定,对造成海洋污染的企业提起民事诉讼,要求其承担治理污染恢复环境的费用。最高人民法院在一份文件中也明确可以依法受理环境保护部门代表国家提起的诉讼,贵阳中院审理的贵阳市环保局诉污染者的损害赔偿纠纷案就是比较典型的案例。

 

    3、社会团体提起的民事公益诉讼。公益性社会团体是依法成立、以公益为目的的社会组织,德国的公益诉讼形式就是团体诉讼,允许一些社会团体对违法行为提起诉讼,保证法律的实施。我国社会团体提起的民事公益诉讼基本上都集中在环保领域。如无锡市中院受理的中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司环境侵权纠纷案。

 

    4、在消费者权益保护,特别是通信、交通等公共服务领域,一些消费者不惮其烦,就自己的小额损失提起诉讼。如1998年葛锐因为3角钱公厕费将铁路部门告上法院;2005年3月,律师胡凤滨状告首都高速公路发展有限责任公司,要求被告返还其10元高速路费并停止不合理收费,此类诉讼确实对维护公共利益起到一定积极作用,一些媒体也将此类诉讼成为公益诉讼。但从原告与诉讼请求的关系而言,属于一般民事诉讼。受制于民事公益诉讼制度的缺失,这些原告只能主张自己的损失,即使被告败诉,也仅仅是赔偿一个消费者的损失,对违法者起不到震慑作用。试想如果一个消费者或消费者协会提起诉讼就能够要求违法者退赔所有违法收入,其震慑作用是何其强大。

 

    由于我国《民事诉讼法》将原告局限为与案件有直接利害关系的当事人,没有给民事公益诉讼提供法律空间,也缺乏相应的制度支撑。对此类案件受理的合法性一直存在质疑,即便是受理了此类案件的法院,由于缺乏明确的法律依据,对原告主体资格、诉讼程序等问题的理解与处理也极不统一。仅就原告称谓而言,有的称原告、有的称民事公诉人,这些都对法律及司法活动的权威性造成一定影响。

 

    (三)民事公益诉讼制度化的尝试

 

    当前,一些地方针对公益诉讼制定了规范性文件,主要集中在环境保护领域,对民事公益诉讼制度的建立进行了摸索。仅笔者搜集到的资料就有如下尝试。

 

    贵阳市人大于2009年制定了《贵阳市促进生态文明建设条例》。其中第25条规定,“检察机关、环境资源管理机构、环保公益组织、生态环境和规划建设监督员,为了环境公共利益,可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起民事诉讼,要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、消除影响等责任”。在第24条还规定了环境公益诉讼的管辖问题,“人民法院设立的环境保护审判机构,负责依照法律审理环境公益诉讼案件和一般环境诉讼案件。”

 

    江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院于2008年11月共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,规定了人民检察院对环境案件支持起诉、督促起诉、提起环境民事公益诉讼的形式、程序,规定检察机关提起的公益诉讼不适用简易程序、不适用调解、不得提起反诉、不得申请对人民检察院的财产进行诉讼保全。市中院、检察院还与市政府法制办联合制定了《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》,为检察机关搜集证据、提起公益诉讼提供制度支持。

 

    云南省高级法院于2009年5月通过《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》,明确“只有检察院及在我国境内经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体,可作为原告向法院提起诉讼;法院暂不受理公民个人提起的环保公益案件。”还规定公益诉讼案件免于缴纳案件受理费等内容。云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》,其中对提起环境公益诉讼的主体,事故责任鉴定、损失评估作出规定。

 

    上述文件均局限于环境公益诉讼,这反映出环境保护领域对民事公益诉讼的迫切需求。但是这些规定不仅在立法权限上受到质疑,就其内容来说,许多规定缺乏可操作性,缺少上位法的支持,甚至明显存在冲突,各地的规定也不一致,这些都提醒我们必须尽快从国家立法层面,对民事公益诉讼进行规范。

 

    三、民事公益诉讼制度的立法模式

 

    民事公益诉讼能够完善民事法律责任追究机制,使更多的违法行为进入诉讼程序,充分发挥司法功能,维护法律秩序、实现社会管理创新,在我国引入民事公益诉讼已经成为共识。我国现行《民事诉讼法》关于原告主体资格的规定,没有为开展民事公益诉讼提供空间。民事公益诉讼制度的核心问题是原告主体资格条件,涉及到民事诉讼基本制度。根据我国《立法法》第8条的规定,诉讼及仲裁制度只能制定法律,由全国人大及其常委会行使国家立法权来完成。要建立公益诉讼制度,就必须对《民事诉讼法》进行修改。

 

    基于对公益诉讼制度性质及其表现形式的不同认识,就如何在《民事诉讼法》中规定公益诉讼,人们提出了不同的方案,大致可以概括为以下三种:方案一,增加一章或一节,对民事公益诉讼制度的适用领域、原告主体资格、案件管辖、起诉及审理程序、裁判效力、诉讼费用、案件执行甚至举证责任、诉讼时效都进行规定,建立一个基本完备的民事公益诉讼制度;方案二,在现行《民事诉讼法》第108条之后增加1条,规定民事公益诉讼的适用范围、原告范围、起诉条件;方案三,在现有起诉条件中增加一款“法律规定有资格提起诉讼的,不受本条第1款第(1)项规定的限制”,为部门法拓宽原告资格,引入公益诉讼制度创造空间;公益诉讼的具体适用范围、主体资格条件等内容由部门法根据不同领域的实际需要分别规定。笔者赞同第三种方案,主要理由如此下。

 

    (一)民事公益诉讼只适用于特定社会领域,不可能采取在一部法律中集中规定的模式

 

    公益诉讼是通过法律授权一定范围内的社会主体可以对与其没有直接利害关系的违法行为提起诉讼,拓宽违法行为进入司法程序的途径,进而维护法律秩序,实现保护社会公共利益的目的。要求原告与其诉讼请求具有利害关系是民事诉权制度的一般原则,公益诉讼只适用于一些特殊的社会领域,属于例外。具体在哪些领域引入公益诉讼制度,原告主体资格条件开放的范围、诉讼请求、权利归属以及采取何种激励与约束机制,都应按照特定社会领域的现实需求,具体问题具体分析,由各部门法加以规定更为合宜。同时,民事公益诉讼适用的社会领域是随着社会生活的发展而变化的,不同社会领域的公益诉讼制度,形式也不尽相同,不适宜在《民事诉讼法》中作出统一规定。

 

    (二)从立法技术上来看,难以在一部分法律中准确界定民事公益诉讼的适用范围

 

    如何表述公益诉讼适用范围,有概括、列举两种意见。由于公共利益的外延极其宽泛,采取概括表述容易导致一些司法难以解决的政治问题、社会问题进入司法程序,造成法院和政府工作的被动;采取列举的方式加以规定,又容易降低条文对社会发展的适应性,限制公益诉讼制度功能的充分发挥。

 

    (三)一些部门法中已经有关于国家损失索赔等民事公益诉讼原告资格的规定

 

    如我国《刑事诉讼法》第77条第2款规定,如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。《海洋环境保护法》第90条第2款也规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

 

    (四)从域外公益诉讼的立法经验来看,目前常见的几种外国民事公益诉讼制度,其内容均规定在部门法中

 

    如美国联邦民事诉讼规则在起诉条件中规定了经法律授权者(a party authorized by statute)可以以自己的名义提起诉讼,具体的“公民诉讼”制度则规定在清洁水法等环境法中。德国确认“团体诉讼”的也不是民事诉讼法,而是通过特别的经济立法,以赋予有关行业自治组织诉权的方式形成的。通过防止不正当竞争法,将制止不正当竞争行为起诉权赋予产业界团体,通过普通交易约款法、商标法等经济法规的特定条款陆续承认相应团体的当事人适格。

 

    引入民事公益诉讼制度,是发展变化了的社会经济基础对上层建筑提出的要求,是规范公益诉讼司法实践的迫切要求,也是实现社会管理创新的重要方式,在具体制度设计上应本着稳妥、慎重的态度,不能把国外所有的公益诉讼形式不加分析一股脑的照搬过来,而应立足我国社会管理体制、政治司法体制的实际,根据不同领域社会管理的实际需要,有的放矢、逐步推进。

 

 

 

作者单位:最高人民法院
 
 


[1] 参见张艳蕊:《民事公益诉讼制度研究》,中国政法大学博士学位论文,第19页。
[2] 亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1983年版,第48页。
[3] 参见吴小隆:《公益诉讼研究——从比较民事诉讼法的角度》,中国政法大学博士论文,第94、111页。
[4] 罗结珍译:《法国新民事诉讼法典》,中国法制出版社1999年版,第83页。
[5] 竺效:“论在‘国际油污民事责任公约’和‘国际油污基金公约’框架下的生态损害赔偿”,载《政治与法律》2006年第2期。
[6] 广州海事法院和中山大学课题组:“广东海事审判中水域污染公益诉讼案件调研报告”,载《涉外商事海事审判指导》2010年第1辑。
[7] 陈冬:《环境公益诉讼研究---以美国环境公民诉讼为中心》,中国海洋大学博士学位论文,第30页。
[8]杨立新:“我国改革开放以来第一件公益诉讼案件及重要意义”,载http://www.yanglx.com/dispnews.asp?id=880,2011年8月10日访问。

 

 

 

 

原载于《法律适用》2011-10期

(责任编辑:中外民商裁判网)
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