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我国司法效率改革的实践探索

2011-08-09   来源:   作者:司法改革,案多人少   浏览次数:
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立足于当前人民法院“案多人少”问题的思考

 

    在建设社会主义法治国家进程中,党中央在十六届六中全会提出了建设公正高效权威的社会主义司法制度的目标,在十七大报告中再次予以强调。为了回应党中央提出的要求和广大人民群众的呼声,最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要》(以下简称“纲要”)(2009-2013)中提出了一系列涉及司法效率的改革措施,尤其是针对解决当前人民法院出现的“案多人少”和案件效率问题,《纲要》有关司法效率或高效问题的改革措施大大增加。近年来,围绕着“案多人少”和案件效率问题,各级人民法院采取了各种改革措施,在提高司法效率方面取得了一些成效和经验。在肯定成绩和经验做法的同时,我们也发现,有的法院由于在司法效率认识上的偏差,导致在开展司法效率改革时出现了单纯追求速度、单纯追求办案数量、无限制地加大工作强度、随便简化诉讼程序等问题。针对以上情况和背景,本文从各级人民法院的改革实践出发,分析司法效率改革中存在的问题、提出科学的司法效率观以及相应的改革对策建议。

 

    一、各级人民法院司法效率的改革实践

 

    区别于静态的“司法收益”,“司法效率”在动态的意义上反映的是人民法院能否在司法资源有限的前提下,最有效地利用这些资源以满足人民群众不断增长的司法需求。司法效率追求的是以尽可能合理、节约的司法资源,谋取最大限度地对社会公平和正义的保障和对社会成员合法权益的保护。目前各级人民法院开展提高司法效率的改革,概括起来包括以下几个方面。

 

    (一)应对司法资源的不足

 

    在思路方面,大致包括三种方式:一是增加资源投入,扩大司法资源总量;二是在司法资源相对不变的前提下,通过降低部分个案的成本,使现有司法资源可以解决更多的案件;三是提高司法效益。在司法资源不可能过分投入的情况下,在兼顾公正与效率的前提下,通过法院内部的运作方式的改革,寻求某种“集约型”的资源配置方式,实现效益的最大化。如果说第一种方式通过人民法院经费保障体制改革是在说服“外部”支持人民法院的工作,那么后两种方式都是各级人民法院从内部探寻司法资源的合理配置。有的法院比如江苏省溧水县人民法院从整体上合理配置司法资源,有的法院则考虑人民法院内部职权的配置,有的法院则从审判人员优化的角度出发,通过均衡调配资源,以利于形成专业化审判,有的法院则强调通过设立案件审判中心和案件审判管理中心等制度创新的方式实现司法效率的提高。在司法资源的配置方面,如何配置更为合理,至少从各地法院的实践来看,或者是出于案件类型的压力不同,或者是法院司法资源可配置的空间不同,司法资源配置在不同领域表现出不同的形式,侧重点也会有所不同。

 

    (二)审判管理的改革

 

    审判管理是人民法院管理体系的核心,加强和改进审判管理是提高审判和执行工作效率和效果的关键,其目标是为公正高效权威的审判活动创造良好的内部环境。从1999年最高人民法院颁布《人民法院五年改革纲要》第一次正式提出审判管理制度改革的基本任务开始,至今已经开展了11年,尤其是在2009年中央提出三项重点工作之一的社会管理创新的要求后,2010年最高人民法院提出要创新和加强审判管理。围绕审判管理创新,各地法院在实践中进行了探索和回应。比如四川高级人民法院和成都市中级人民法院,将“管案”与“管人”结合起来,在管理体系方面形成了一套全方位、多层次的职能机构审判管理体系,广东法院将2009年确定为“审判管理年”,主要开展了深化审判流程管理、完善审判绩效管理、推动案件质量评估、成立审判管理部门等方面的探索和实践。上海市浦东新区人民法院则形成以服务审判为导向的专门化管理系统、完善和发展审判流程集约分段管理系统等审判管理路径来提升司法效率。审判管理的目标不仅包括公正、效率和效果,还应包括管理成本及其优化。各级法院的审判管理工作还在探索的过程中,在具体的实践过程中比如在审判管理的服务对象、职能范围、组织机构、人员调配、管理方式等方面都存在有待完善的地方。

 

    (三)诉讼各环节提高司法效率的措施

 

    各地法院的实践做法包括两个方面,第一是强调诉讼与非诉讼的衔接机制,借助法院之外的力量将案件分流出去,减少法院的案件压力。大调解、多种诉调衔接机制都是这方面的表现。比如河北省廊坊市法院形成的“廊坊经验”中既包括扩大司法调解的范围,也包括吸收社会各界力量参与调解;吉林省吉林市昌邑区人民法院的“昌邑经验”通过建立诉前指导制度、搞好调诉衔接、强化调解理念、发挥多元调解功能。二是诉讼程序和制度的相应调整。这实际上是根据案件类型调整资源使用,通过专业化、常规化、流程化来节省时间人力,合理使用资源。例如量刑改革、繁简分流、纠纷快速处置、“调解优先、调判结合”的做法、案例指导制度以及在督促、执行、送达、小额诉讼程序改革等方面的探索。

 

    (四)司法效率的评估机制

 

    一套好的司法效率评估机制不仅能够全面客观地反映人民法院的审判质量和效率状况,还能通过规范各项司法行为激励工作积极性。目前全国法院的司法效率评估机制主要有四种类型,第一种类型是多指标综合评估,比如最高人民法院发布的案件质量评估指标体系下设公正、效率和效果指标;第二种类型是个别指标评估,比如福建省高级人民法院发布的《全省法院案件质量与效率评估考核办法》共设10个指标;第三种类型是打分综合评估法,比如江西省上饶市中级人民法院即采取此种办法:第四种类型是ISO质量体系认证,比如采用此种评估体系的代表是山东省东营市中级人民法院。目前,全国法院的绩效评估方兴未艾,都在进行司法效率评估工作的探索,其中,对审判效率的评估指标和评估方法为司法效率研究提供了丰富的素材,同时也代表着目前的主流评价模式。根据最高人民法院2008年发布的《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》,各地法院根据本地实际也分别制定或修改了本辖区的审判效率评价指标。当然在实践中对评估指标的设定、评估的标准、评估的对象和评估结果的运用等方面都会有分歧。

 

    (五)法院的信息化建设

 

    在2010年10月召开的第四次亚太司法改革论坛上,最高人民法院院长王胜俊指出:科学技术已经成为实现司法公正的重要辅助手段。事实上这些年来各地法院确实都在加大科技投入。比如正在建设覆盖全国法院系统的司法审判信息系统,促进信息化在人民法院行政管理、法官培训、案件信息管理、执行管理、信访管理等方面的应用。我国已有北京、上海、湖南、浙江、江苏、福建等地的法院利用网络审理跨区域乃至跨国民事案件,有的法院实行了远程立案,电子签章,减少了当事人往返法院的交通、住宿等开支。上海高院利用科技加强廉政建设,河南全省法院判决书统一上网等等,都大量依赖了科技手段。这些措施从短期来看,可能增加了法院的设备和投入,但从长期来看则会使法院的成本递减,有利于提高司法效率。

 

    二、如何科学认识司法效率问题

 

    尽管目前尚未有哪个权威机构公布一个合理的关于“案多人少”标准,不过“案多人少”的问题在我国东部地区和大中城市所在地的法院确实存在且非常突出。当然司法效率改革不仅仅是基于“案多人少”这一个问题而产生,还包括成形于上世纪90年代的诉讼程序、证据规则和法官管理制度等均会出现不适应社会新形势的问题。应肯定的是,实践中开展的司法效率改革确实积累了不少经验,为我国法院相关制度的进一步完善提供了参考。不过也应看到,有的法院对司法效率的认识仍存在一些偏差。

 

    (一)司法效率的认识误区

 

    1、司法效率就是单纯追求办案速度越快越好。效率对于实现公正非常重要,“迟来的正义非正义”。但是,在有的法院,效率被单纯地理解为速度,表现为审理案件周期的缩短,表现为对案件审理时间越少越好的追求。一般情况下,程序越完备和精细,经其处理纠纷的过程就越公正。目前许多“缩水”的程序难免会损害当事人的实体权利,结果是,作为当前法院审判管理考核指标之一的案件审理天数在考核竞争中越来越少了,但是案结事不了、涉诉信访的问题却没有得到预期的解决效果。因此,那种将司法效率等同于案件审理迅速的观念应该得到纠正。

 

    2、司法效率可以通过加大工作强度来实现。“白加黑”、“5+2”常被用来形容法院的工作状态,比如在北京、广东、江苏、吉林等地的许多法院已经成为了常态。在特定的条件下,集中加大工作强度是可以解决一定问题的,但长此以往通过这种方式来提高司法效率是不成立的。因为工作强度的来源有限,人的精力是有限的,如果取之过度不可避免会出现衰竭,导致案件办理质量下降,错误频出,反而使“高效率”付出了其他方面的代价,最终伤害的是正义的实现。

 

    3、司法效率可以通过简化诉讼程序实现。简化程序确实能提高司法效率,比如繁简分流,扩大简易程序的适用范围,建立健全速裁机制,探索建立小额诉讼程序,等等。不过在实践中,一些基层法院在立案时往往不分繁简,一律适用简易程序。对于非简单民事案件简易审理,可能会导致最终解决该案的司法总成本的提高而非降低。其次,大量非简单民事案件适用简易程序会带来简易程序转为普通程序的案件大量增加。再者,程序的简化可能会对司法产出的质量带来消极影响。因此,简化程序的前提必须保持最基本的程序正义要素,确保程序的基本功能。

 

    4、司法效率可以通过增加人力资源来实现。通常情况下,增加入力资源能够解决一定的问题,但是人员的增加到一定程度后反而不利于提高工作效率,而且如果过度增加人员编制,还会造成组织管理的负担和机构运行方面的高成本。因此,人力的增加幅度和数量必须保持在合理的范围之内。

 

    5、司法效率可以通过增加资源投入、扩展司法职能来实现。尽管法院要求增加资源投入很迫切,但从实际情况来看不太现实,中央财政依然难以支撑全国法院的司法经费问题,从总体上看中央财政的转移支付对于基层法院而言仍然是杯水车薪。其次,同级财政增加投入在一些贫困地区仍然很困难。当然也有法院为求得司法经费以及其他方面的支持,主动或者应要求承担一些法院职责之外的工作,新增的经费投入有可能为不断扩张的司法职能消解。而且如果以扩大司法收益为目的而任意扩展司法职能,不仅冲击了现行的宪法制度安排,而且会改变司法职能的本质属性,最终反而对建设科学的司法制度产生负作用。因此,司法职能的缩减或扩展应当根据宪法的发展来完成,而不应当在不具备条件时任意变动。因此,司法职能的缩减或扩展应当根据宪法的发展来完成,而不应当在不具备条件时任意变动。

 

    (二)应当树立科学的司法效率观

 

    我们认为,科学的司法效率观具有丰富的内涵,至少包括以下5个方面。

 

    1、要树立以司法公正为前提的司法效率观。在司法效率问题上,以司法公正为前提的“司法效率”与强调迅速办案的“司法效率”之间存在着明显的区别。要实现司法效率,仍然需要坚持以司法公正为前提,能突破司法公正的底线采取各种措施去提高司法效率,只顾当前的个案的效率,而忽视长远的整体的效率。因此,追求司法效率既不是孤立的、也不是片面的;对司法效率的理解不能脱离对公正高效权威社会主义司法制度的全面把握和准确认识。司法公正作为司法效率的前提,就人民法院审理案件来说,为了实现司法效率,首先,法官应依法裁判,公正地审理案件。其次,法官应积极地履行职责,快速、高效地审理案件。再次,法官应有效地履行职责,保证减少司法的纠错成本。如果仅仅为了追求结案的数量而牺牲了司法的公正,导致当事人对案件审理不服,最终在用尽诉讼程序的情况下还是会走上申诉信访的道路,这无疑会消耗大量的司法成本。

 

    2、不仅要提高司法的个案效率,更要实现司法的社会效益,司法效率应当是司法的个案效率和司法的社会效益的统一。法官在面对个案时,关注的是当下个案的纠纷化解,关注的是“案结事了”,在很多情况下,强调“案结事了”的个案效率能够实现司法妥善解决纠纷的功能,不过,法院更应看重判决或调解对未来潜在当事人的影响,尤其是在一些法律适用虽然清楚但事实很难查清的案件的审理中,法院就不仅要强调“案结事了”。因此,法院除了对个案进行公平判断之外,还要保障有限的司法资源在所有寻求正义的人们之间公正地分配;不仅需要考虑站在法院面前的当事人,还要考虑所有其他在外面排队等候的人们。因此,司法效率不仅要算“人均结案”、“案均耗资”的“经济帐”,而且要算司法的作用是否得到充分发挥、司法资源是否得到充分利用、司法制度是否健全的“法治帐”。

 

    3、不仅需要科学的制度,也需要发挥人的主观能动性。司法效率既是对司法制度的要求,也是对运用司法制度的人的要求。司法效率需要通过科学的制度设置来实现,司法效率集中体现为审判效率。审判效率既与司法制度的规定比如诉讼程序、证据规则等制度的完善有关,又与法院内部的人员配置、审判管理机制、审限管理、信息化建设和案件分流机制的完善有关,还与外部环境和相关配套措施的设置有关。同时,司法效率需要发挥运用司法制度的人的作用,通过制度充分发挥人的主观能动性和积极性是提高司法效率的基本要素,在机制创新中也具有重要的作用。一套运行良好的司法制度和运行不良的司法制度之间司法效率存在明显区别。因此,一套科学提高司法效率的机制应该融人法官的经验并被法官所认可。一套为社会所承认的规则会成为有效遵守的规则,同样,一套为法官所认可的机制很大程度上可以成为提高司法效率、实现司法公正的有效机制。

 

    4、司法效率是动态的、相对的、不断发展变化的,而非静止的、绝对的、一成不变的。司法效率反映的是人民法院系统能否在司法资源有限的前提下,最有效地利用这些资源以便满足人民群众不断增长的司法需求。人民法院利用司法资源满足司法需求总是要受到特定现实条件的制约,比如一个国家司法机构的运行、司法能力的水平以及司法制度的完善程度。任何国家的司法行为都是在一个特定的司法制度下进行的,而司法行为本身又是一个特定制度塑造的产物。制度的变迁、改革和完善必然影响到司法行为,进而影响到司法效率。人民群众对法院工作的需求和期待也是发展的、变化的。伴随新问题、新纠纷的不断出现,法院必需具备适应时代需要的司法能力。因此,人们对司法效率的评价也会是相对的,并不存在一个绝对客观的评价标准,更不能脱离一个国家的具体情况而设定一个对所有国家都普遍适用的标准。

 

    5、司法效率需要人民法院内部资源的优化,更需要与外部力量的整合。司法高效/司法效率既是法院工作的追求目标,要求对司法机关内部资源的优化组合,更需要在党的领导下有效动员全社会的力量,形成全社会的合力。通过法院与外部力量的整合,通过充分发挥审判权的规范、引导和监督作用,完善诉讼与非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制,推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设,促进非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效,为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障。

 

    三、关于我国司法效率改革的对策和建议

 

    基于以上的分析,立足于人民法院的工作实际,我们提出以下司法效率改革的对策和建议。

 

    (一)提高司法效率要遵循司法工作规律

 

    司法效率虽然也是“效率”,但毕竟不是“经济效率”,司法效率与经济效率的本质区别,就在于前者所遵循的首先是司法规律,同时对于所有事物所共有的特性(包括效率)有所体现。无论是法院的管理工作还是审判工作,它们都具有其自身的内在运行规律。要保证各项工作有效地运行,还需要对每项工作做进一步的分析,把握其各自的特点。比如,法院管理就包含有法院的审判管理、政务管理、事务管理、人事管理、财物管理,法院审判业务工作中包含有立案、行政审判、民事审判、刑事审判、审判监督、执行等项工作,每项工作各具有相对的特性,要提高司法效率就不能采取一刀切的做法。

 

    (二)提高司法效率要着眼于司法为民

 

    提高司法效率离不开立足点和根本目的。在公正高效权威社会主义司法制度中,司法公正是司法的生命,是司法追求的基本价值,开展各项提高司法效率的工作和改革都必须以司法公正为前提。而提高司法效率的根本目的并非简单地追求速度、追求办案数量、追求考核的成绩,追求政绩,而是要真正地维护当事人的合法权益,让老百姓真正地接受、信服、尊重人民法院的工作。实现司法为民有时可能增加法院的成本,影响司法效率的提高,不过,要提高司法效率,必须着眼于司法为民。通过提高司法效率维护当事人的合法权益,从法院的角度来看,就必须健全机制,尽量降低当事人的诉讼成本,必须在工作措施中尽力体现司法为民。

 

    (三)提高司法效率要科学合理地配置司法资源

 

    司法资源科学合理地配置在提高司法效率方面具有基础性的作用。它既包括外部司法资源的投入增长,也包括法院内部司法资源的优化配置。首先,在具体的配置方法上,司法资源配置应与纠纷和解决纠纷的途径相适应,这要求针对不同案件应投入不同的司法资源,应具体分清案件的不同类型和复杂程度,而并非一概考虑降低案件的成本。比如从司法的社会效益角度考虑,对于某些类型的案件比如疑难复杂的案件,不仅不能减少司法资源的投入,相反,还应加大司法资源投入力度。其次,从具体的司法资源合理配置来看,应坚持的原则是:第一,要从法院审判工作的大局出发配置司法资源;第二,需要考虑不同级别法院的不同特点和工作重点,大量的纠纷都通过中基层法院解决,司法资源也应该向中基层法院做相应的倾斜。

 

    (四)提高司法效率要不断健全审判管理制度

 

    审判管理是法院管理体系的核心,加强和改进审判管理是提高法院审判和执行工作效率和效果的关键。首先从观念上来说,要坚持以人为本、科学管理的理念。这就要求从主要为领导机关和领导同志服务转向为全体法官服务,从简单的评估排序转向通过评估促进审判质量和效率。其次从机构的设置和健全来说,既要设置专门的审判管理机构,同时也要通过民主管理的方式发挥全体法官的积极性,依靠法官收集、汇集、整理数据,真正做到各部门积极参与管理活动。最后从制度规范的角度来看,审判管理需要一套完善的配套制度,进一步落实完善审限、审判流程管理、案件质量评查等各项工作机制,完善审判质量效率的评估体系。

 

    (五)提高司法效率需要不断改革司法工作机制

 

    首先是实现诉讼程序之间的有效衔接。按照我国现行《宪法》135条规定,人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。这表明我们应从一个整体来看待公检法三机关之间的工作,应加强彼此工作的衔接机制,避免不必要的拖延和低效率。从法院内部来看,法院审判活动的立案、审理、执行等各个环节直接的有效衔接同样有利于实现司法高效。其次是在立案前,通过多元纠纷解决机制,减少进入法院裁判的案件数量。再次是推广速裁工作,建立快速通道。建立一套以尊重当事人自治、手续简化、快速处理等为主要内容的程序规范,在立案后,当事人可以自愿选择适用速裁程序解决纠纷。最后是扩大简易程序审理案件的范围。显然,适用简易程序可以让诉讼过程提速。不过,无论在刑事还是民事诉讼中,适用简易程序是否适用,必须由法院来决定。

 

    (六)提高司法效率需要严格的审限管理制度

 

    从法院内部来看,首先要明确延长审限的审批权限。针对实践中延长审限的审批权限过于分散的问题,应统一各类案件和各级法院申请延长审限的审核批准权。其次是省级法院可以出台相应的规范性文件予以明确、细化。再次是各地应根据实际情况规定延长审限案件的比例,对超出比例的给予一定的处罚措施。第四是在案件审理过程中,应明确规定事实调查清楚后多长时间内必须评议,避免一些审判人员久拖不决、久调不决,人为地延长审理期限。第五是可以通过运用计算机建立审判效率的节点管理制度。从法院外部来看,应加强延长审限的外部监督工作。

 

    (七)提高司法效率需要完善司法评估机制

 

    一套科学的评价标准和评价体系不仅能够全面客观地反映人民法院的审判质量和效率状况,而且还能通过规范法院各项行为激励法院工作人员的工作积极性。因此,在评估指标设定方面,评估机制应考虑评估指标的科学性、针对性、可量化性和数据运用的便捷性。在评估机制的全面性方面,应强调静态评估机制和动态评估机制的统一,对法院运行过程和法院工作的结果都纳入司法效率评估的范畴。目前,人民法院已经初步形成了案件质量评估和法院绩效评估考核相结合的司法效率评估机制。在案件质量评估体系方面,最高人民法院2008年1月18日发布了《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》,该意见共有33个指标,分别考虑到审判公正、审判效率和审判效果三大因素,每个要素都有不同的权重。各地法院目前正在开展积极的探索,这些都为构建一套科学、有形、客观、公正的司法效率评估机制做出了有益的尝试。

 

    (八)提高司法效率需要强化信息化水平

 

    科技是第一生产力,运用现代科学技术是实现司法高效的重要手段。人民法院近年来坚持科技强院的工作方针,以信息化建设作为推进法院各项工作的切入点,不过在实践中仍需善用、巧用现代科技,扩大信息技术运用的深度和广度。比如,通过建立“电子法庭”、开发数据库和应用程序、实行无纸化办公,确保各类审判和执行案件相关受理、分案、审理、审批等程序均在网上完成,实现对案件流转各个环节进行全程跟踪管理,提高管理效能。比如在增强司法能力、加强法院管理、拓宽群众参与、扩大信息公开、沟通社情民意等方面科技手段都在发挥着越来越重要的作用,‘刑科技手段在法院仍有很大的应用空间。

 


作者单位:最高人民法院中国应用法学研究所

 


 

(责任编辑:中外民商裁判网)
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